El Poder Ejecutivo presentó los lineamientos de la reforma de la Carta Orgánica del BCRA y, en paralelo, el proyecto de Código Penal incorpora delitos que afectan la estabilidad fiscal y monetaria. El análisis de las consecuencias penales para los funcionarios que violen las nuevas reglas.
El Poder Ejecutivo presentó los lineamientos de la reforma de la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina (BCRA). Según se anunció, los ejes centrales de la iniciativa son: concentrar el mandato de la entidad en la preservación del valor de la moneda; prohibir de modo taxativo el financiamiento del Tesoro nacional, de los estados provinciales y de los municipios, tanto por vía de adelantos transitorios como de compra de títulos públicos en el mercado primario; dificultar la remoción del presidente y del directorio de la entidad, exigiendo para ello una mayoría de dos tercios en ambas cámaras del Congreso; restringir la distribución de utilidades contables al Tesoro; y eliminar el mecanismo de las Letras Intransferibles.
Esta reforma guarda un vínculo jurídico con el nuevo Capítulo 7° del proyecto de Código Penal, “Delitos que afectan la estabilidad fiscal y monetaria” (arts. 455 a 460), que introduce por primera vez en la legislación argentina un conjunto de figuras penales especiales dirigidas a funcionarios públicos con competencia fiscal, presupuestaria o monetaria.
La relación entre ambas normas se debe a una cuestión de técnica legislativa: los tipos penales referidos a la emisión monetaria (arts. 458 y 459) no describen por sí solos la conducta prohibida, sino que remiten a las prohibiciones y reglas que fije la Carta Orgánica del BCRA. Se trata de “normas penales en blanco”, cuyo contenido concreto depende de lo que disponga esa otra norma. Cuanto más preciso y restrictivo sea el texto final de la Carta Orgánica, más definido resultará el ámbito de lo punible.
Presupuesto deficitario
El artículo 455 sanciona con prisión de uno a seis años al funcionario público que, con competencia fiscal o presupuestaria, viole las reglas de equilibrio financiero y sostenibilidad fiscal vigentes. Esta figura se vincula con el “grillete fiscal” anunciado por el Poder Ejecutivo, una regla fiscal permanente que impediría votar o sostener un presupuesto deficitario. Los legisladores que, al momento de sancionar la Ley de Presupuesto, aprueben conscientemente una proyección deficitaria en violación de esa regla, podrían quedar comprendidos como sujetos activos de este delito.
Gasto sin respaldo
El artículo 456 castiga con la misma escala penal (uno a seis años) al funcionario que asuma, ejecute, autorice, aumente o modifique un gasto público que carezca de recursos acreditados para financiarlo. El sujeto activo típico sería el Poder Ejecutivo o cualquier funcionario con atribuciones presupuestarias (ministro, secretario de Estado, gobernador o intendente) que, ya vigente el “grillete fiscal” y la prohibición de financiamiento monetario, decida otorgar un subsidio, encarar una obra o disponer una transferencia discrecional sin contar con la partida correspondiente.
Solicitar financiamiento al Banco Central
El artículo 457 reprime con uno a seis años de prisión al funcionario que requiera adelantos transitorios al BCRA para financiar gastos primarios (sueldos, jubilaciones, gastos corrientes de la administración). Este es el punto de contacto más directo con la reforma anunciada, ya que uno de sus ejes centrales sería prohibir de modo taxativo que el Tesoro nacional, las provincias o los municipios soliciten ese tipo de asistencia al Banco Central. De aprobarse ambas reformas, un secretario de Hacienda o el propio Presidente de la Nación que gestione un adelanto transitorio para cubrir gasto corriente incurriría en esta figura, siempre y cuando conozca la prohibición expresa de la Carta Orgánica reformada.
Emisión por fuera de la ley
El artículo 458 prevé una escala penal de tres a diez años de prisión para el funcionario del Banco Central que promueva, ordene, autorice o ejecute una emisión de moneda de curso legal en violación de las prohibiciones de su propia Carta Orgánica. El sujeto activo aquí es el funcionario del BCRA con poder de decisión sobre la emisión: el presidente de la entidad y los miembros del directorio. Si la reforma anunciada prospera y concentra el mandato del Banco Central en la preservación del valor de la moneda, cualquier decisión de emitir por fuera de ese marco podría configurar este delito.
Poner en circulación esa moneda “espuria”
El artículo 459, con idéntica escala penal (tres a diez años), sanciona a quien impulse esa emisión irregular o, conociendo su origen espurio, intervenga de cualquier modo en su puesta en circulación. Mientras el artículo 458 apunta a la autoridad monetaria, este segundo tramo está pensado para el funcionario del Poder Ejecutivo (el Presidente, el ministro de Economía o el jefe de Gabinete) que intervenga en la maniobra consistente en que la moneda emitida irregularmente llegue a la economía formal, a sabiendas de su origen ilegal.
Agravante por beneficio propio
El artículo 460 duplica el mínimo y el máximo de las penas de todo el capítulo cuando se acredite que el funcionario actuó con ánimo de obtener un beneficio propio o de terceros. Bajo esa agravante, los delitos de los artículos 455 a 457 pasarían a tener una escala de dos a doce años, y los de los artículos 458 y 459, de seis a veinte años.
Autolimitación funcional
El dato institucional relevante es que quien impulsa esta restricción de herramientas de financiamiento es el propio Poder Ejecutivo, titular actual de esas mismas herramientas. No es habitual en la historia normativa argentina reciente que quien gobierna proponga recortar por ley su propia capacidad de recurrir al Banco Central para financiarse. Se trata de un límite que, de aprobarse, regirá para este Gobierno y para los que lo sucedan, cualquiera sea su signo político.
Desde una perspectiva institucional, la eventual sanción de ambas reformas dotaría a la Argentina de un marco donde el incumplimiento de las reglas de disciplina fiscal y monetaria dejaría de ser una cuestión exclusivamente política para convertirse en una obligación jurídica exigible, con consecuencias penales concretas para quien la desatienda.
Desafíos procesales
La praxis judicial enfrentará dificultades en el caso de sancionarse estas figuras de alta complejidad. La primera es de neto corte causal: la inflación, más allá de lo explicitado en el mensaje del Ejecutivo en relación al origen exclusivamente monetario, también se suele presentar como originada por un fenómeno multicausal. Acreditar que una decisión puntual (una emisión, un gasto, un adelanto) fue la causa determinante de un resultado económico determinado exigirá un esfuerzo pericial considerable, en especial cuando existan factores exógenos (shocks de precios internacionales, variaciones en la demanda de dinero) que puedan disputar esa relación causal.
La segunda dificultad concierne a la prueba del dolo. Es previsible que los funcionarios imputados invoquen alguna equivocación en su conducta (error de tipo o error de prohibición), alegando que actuaron de buena fe sobre la base de proyecciones que luego resultaron erróneas por circunstancias imprevistas. Distinguir entre una decisión de política económica desacertada (no punible) y una conducta dolosamente contraria a la regla vigente será el terreno donde se dirima buena parte de estos procesos.
A ello se suma que las decisiones de este tipo suelen adoptarse de manera colegiada y con respaldo de dictámenes técnicos, lo que exigirá precisar a quién, dentro de un directorio o de un gabinete económico, corresponde atribuir la responsabilidad penal.
Estos escollos no deberían leerse como un argumento en contra de la reforma, sino como una señal de alerta para poner de resalto la importancia de contar con estructuras de auditoría confiables y con un Ministerio Público Fiscal especializado en la materia, capaces de reunir la prueba técnica que esta clase de procesos demandarán.
¿Qué pasaría si sólo se aprueba la Carta Orgánica?
Si el Congreso sanciona la nueva Carta Orgánica del BCRA y el proyecto de reforma integral del Código Penal, con su Capítulo 7°, no logra aprobarse o queda demorado, cabe preguntarse qué ocurriría con el funcionario que pida un adelanto transitorio vedado o con el director del Banco Central que autorice una emisión por fuera del nuevo límite legal.
La respuesta exige acudir a dos principios que convergen en una misma conclusión. En primer lugar, por imperio del artículo 18 de la Constitución Nacional, nadie puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso. Se trata del principio de legalidad penal (nullum crimen, nulla poena sine praevia lege), que exige que la conducta prohibida y la pena correspondiente estén establecidas por una ley penal específica, vigente con anterioridad al momento del hecho.
Los delitos de los artículos 458 y 459 del proyecto de Código Penal son normas penales en blanco, ya que no describen por sí solas la conducta prohibida, sino que remiten a lo que disponga la Carta Orgánica del BCRA. Pero esa remisión funciona en un solo sentido: la Carta Orgánica puede completar el contenido de un tipo penal ya existente, pero lo que no puede hacer, por sí sola, es crear ese tipo penal. Sin el “núcleo” penal (el Capítulo 7° vigente), la prohibición contenida en la Carta Orgánica reformada seguiría siendo una norma administrativa o institucional, no penal. Aplicarla como si fuera delito equivaldría a construir un tipo penal por vía de interpretación judicial, tarea que la Constitución reserva exclusivamente al Congreso.
En segundo término, aun si se pretendiera sortear el obstáculo anterior, aparece un segundo límite relacionado con el hecho de que buena parte de las decisiones aquí analizadas (cuánto gastar, si pedir o no asistencia al Banco Central, cómo diseñar el presupuesto) podrían considerarse, por su propia naturaleza, decisiones de política económica confiadas por la Constitución a los poderes Ejecutivo y Legislativo (arts. 75 y 99 de la C.N.).
En “Marbury v. Madison” (1803), la Corte estadounidense trazó una distinción decisiva. El Chief Justice John Marshall diferenció entre los actos en los que el Poder Ejecutivo ejerce una discrecionalidad política (revisables sólo por la vía política, es decir, ante el electorado, el Congreso o la propia conciencia del funcionario) y aquellos casos en los que existe un derecho individual concreto, definido por la ley, cuya violación habilita la intervención judicial. En palabras del propio fallo: “questions, in their nature political, or which are, by the constitution and laws, submitted to the executive, can never be made in this court”.
En consecuencia, sin una ley penal que convierta expresamente esas decisiones en delitos (que es, justamente, lo que hace el Capítulo 7° del proyecto de Código Penal), un juez que pretenda sancionar a un funcionario por haber pedido un adelanto al Banco Central o por haber aprobado un gasto estaría revisando, en rigor, una decisión de política económica. Esa es, con los matices propios del sistema constitucional argentino, la clase de cuestión que Marshall reservó al ámbito de la responsabilidad política, y no al de la judicial.
En el escenario en que sólo prospere la reforma de la Carta Orgánica (siempre y cuando ésta no incorpore alguna cláusula penal), el funcionario que la incumpla podrá enfrentar, cuanto mucho, las consecuencias institucionales que la propia norma prevea (por ejemplo, una causal agravada de remoción del directorio, o la responsabilidad política del ministro ante el Congreso), pero no podrá ser sometido a un proceso penal. Esto se debe a dos razones de peso constitucional: 1) faltaría la ley penal previa que exige el artículo 18 de la Constitución Nacional; 2) en ausencia de esa ley, la conducta seguiría perteneciendo al terreno de las decisiones políticas no justiciables, como enseñó la Corte de Estados Unidos en “Marbury v. Madison” y la Corte Suprema argentina a partir de 1893 en “Cullen c. Llerena”.
Palabras finales
La reforma de la Carta Orgánica del BCRA y el Capítulo 7° del proyecto de Código Penal no son iniciativas aisladas. La primera define las reglas cuya violación la segunda castiga. Si ambas prosperan en el Congreso, la Argentina contará, por primera vez, con un esquema en el cual desequilibrar el presupuesto, financiar gasto corriente con emisión o poner en circulación moneda emitida en infracción a la ley podrán configurar, además de una decisión de política económica cuestionable, un delito.
Eventualmente, será tarea de los tribunales, con el correr del tiempo, construir el desarrollo dogmático y fijar el estándar probatorio necesario para que estas herramientas sean, en la práctica, instrumentos concretos para combatir la inflación.